千呼萬喚始出來的《土壤污染防治法(草案)》(以下簡稱草案)于2017年6月22日首次提請全國人大常委會審議，截至7月27日前公開征求意見。
草案有利于盡早改變我國尚缺乏土壤污染防治專門法律的局面。7月23日，由中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會召開的草案研討會在京舉行，來自法律和環(huán)境等領(lǐng)域的專家學(xué)者對草案所管控的范圍，土壤損害的問責(zé)對象以及環(huán)境訴訟權(quán)利等進行了探討。
一、僅關(guān)注農(nóng)用地和建設(shè)用地，過于局限
草案中對土壤的類型進行了細(xì)化，針對農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染設(shè)立了不同的、符合相關(guān)特點的風(fēng)險管控和修復(fù)辦法，但將對土壤污染的關(guān)注局限在農(nóng)用地和建設(shè)用地。
“應(yīng)該再增加生態(tài)保護或者生物多樣性保護用地。”長期研究土壤和濕地生態(tài)環(huán)境的北京林業(yè)大學(xué)教授丁長青建議。
中國環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境損害鑒定中心主任於方對此也提出類似的看法。她指出對生態(tài)用地的保護，實際上就是對未開發(fā)利用的土地保護和重視。雖然草案中單獨列出了“預(yù)防和保護”一章，但對生態(tài)用地的保護尚未進行明確的說明及規(guī)定，而其中牽涉的眾多利益，隱含生態(tài)破壞的風(fēng)險，只有明確的法律條例加以限定，才能嚴(yán)守底線。同時，草案與《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該有所銜接。
2004年修訂的《土地管理法》規(guī)定“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。”
中國人民大學(xué)教授、最高人民法院環(huán)境資源司法理論研究基地主任周珂也提到土壤概念更廣的一個案例：沙漠周邊居民有一種普遍的說法：沙漠只要是通了水就是土壤。
這種想法受到國際其他地區(qū)的啟示，例如以色列的水利覆蓋技術(shù)，變沙漠為農(nóng)田。“至少是在農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地之外，其他的土地也應(yīng)準(zhǔn)用土壤污染防治法。”周珂強調(diào)。
二、僅讓農(nóng)民承擔(dān)土壤污染責(zé)任，負(fù)擔(dān)過重
對草案總則的第三條提到的“污染擔(dān)責(zé)”，研討會之前就有建議提出修改為“損害擔(dān)責(zé)”。
“損害擔(dān)責(zé)面要寬一點，因為污染是一種損害的情況，除了污染還有其他的情況，不一定是污染。比如我并沒有污染土壤，而是搬運走了土壤，也是破壞。”中國政法大學(xué)教授曹明德解釋，他還提醒環(huán)保法中使用的正是損害擔(dān)責(zé)。
此外，草案中提及的土地使用權(quán)人自然肩負(fù)著土壤負(fù)責(zé)義務(wù)，但曹明德認(rèn)為這份義務(wù)應(yīng)該不僅僅局限在使用權(quán)人。參考美國的相應(yīng)法律，污染土壤的責(zé)任方不僅指的使用權(quán)人，還包括所有權(quán)人、管理者、租賃者、運行者，任何一方都可以追責(zé)。
關(guān)于追責(zé)，專家們提出了兩個層面的建議，首先是各級政府責(zé)任的分配。於方認(rèn)為第六章第57條各級政府的職能應(yīng)當(dāng)進一步加強。草案不該停留在原則性和形式性的指導(dǎo)。長期的環(huán)境事件處理的經(jīng)驗證明，地方政府推卸責(zé)任的情況明顯，部分縣市級政府缺乏經(jīng)驗，遇事六神無主，因此法案中僅寫出“各級人民政府”，過于籠統(tǒng)。
另一方面，如果由土地使用權(quán)人承擔(dān)土壤責(zé)任，負(fù)擔(dān)過重。以農(nóng)用地為例，部分農(nóng)民對施用農(nóng)藥、沼液的危害認(rèn)識不夠；并且，一旦灌溉的水源遭到污染，農(nóng)民也不一定能及時發(fā)現(xiàn)并停用，而水源污染的可能牽涉到其他責(zé)任人。
“如果我是農(nóng)民，我不知道灌溉的水是否符合標(biāo)準(zhǔn)，萬一我用了，怎么來追求責(zé)任？”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)研究教授李花粉說。
針對草案中的第26條，李花粉也繼續(xù)提出了不同意見，草案禁止使用不符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)用薄膜，“如果生產(chǎn)者生產(chǎn)的薄膜都符合要求，那對我使用者來說，這項就不適用。”
本次研討會的主持人、中國綠發(fā)會的副秘書長馬勇為此補充了一個調(diào)研中的案例：河北省水資源匱乏，部分工業(yè)園區(qū)排出的廢水處理并未達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致石家莊汪洋溝的農(nóng)民使用污水進行灌溉。當(dāng)?shù)厝巳狈ο嚓P(guān)知識，僅僅依據(jù)顏色和灌溉效果分辨。若此次事件單純對農(nóng)民問責(zé)，并非對癥下藥。
三、訴訟主體僅為環(huán)保主管部門，權(quán)利太窄
“因土壤污染對環(huán)境造成重大損害的，環(huán)境保護主管部門可以代表國家提出損害賠償訴訟。”草案的第88條在本次研討會上引發(fā)熱議。
曹明德指出此細(xì)則排除了NGO、檢察機關(guān)、省級政府等相關(guān)部門的訴訟權(quán)利，哪個部門能代表國家提起損害賠償訴訟也值得進一步探討。
依據(jù)《環(huán)保法》，環(huán)保組織明確具有提出公益訴訟的權(quán)利，這一個條目在修訂過程中，歷經(jīng)多次修改才得以最終修改落實。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，環(huán)保組織是提起公益訴訟的積極力量。以北京四中院為例，2015年7月至今，已受理10起環(huán)境民事公益訴訟案件，原告主體包括中國綠發(fā)會、自然之友和北京市檢察院第四分院等，其中也有土壤污染的案例。
而在草案中，除了環(huán)境保護主管部門具有賠償訴訟權(quán)利，公益訴訟未被寫明，這顯然與《環(huán)保法》不一致。作為污染防治和表達(dá)訴求的一支重要力量，公益訴訟的聲音有理由存在。
“我們主張列入環(huán)境公益訴訟。”周珂教授還建議，“(農(nóng)村)集體經(jīng)濟組織是不是可以作為土壤污染環(huán)境公益訴訟的原告？盡管我們現(xiàn)行的法律中民訴法，環(huán)保法還沒有規(guī)定這個。”
作為《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》后出臺的重要污染防治方案，草案與基本法、已有法律的銜接、結(jié)構(gòu)設(shè)置和邏輯關(guān)聯(lián)等也引發(fā)了與會專家的探討，研討結(jié)果將提交給全國人大法工委審議。
原標(biāo)題：僅讓農(nóng)民承擔(dān)土壤污染責(zé)任，負(fù)擔(dān)過重：土壤污染防治法草案還有哪些局限？
(來源：南方周末 章紫璇)
